馬志英 / 文

編者按：3月20日，被稱為“史上最嚴”的《上海食品安全條例》開始實施。為全力保障廣大市民“舌尖上的安全”，建設市民滿意的食品安全城市，本刊特邀請食品安全專家馬志英為我們解讀《上海食品安全條例》重點及亮點內(nèi)容。馬志英現(xiàn)任上海市食品研究所技術(shù)總監(jiān)、上海市食品協(xié)會專家委員會主任、上海市食品學會食品安全專業(yè)委員會主任。作為食品安全專家，他曾參加《上海市食品安全條例》修訂的專家咨詢等工作。解讀內(nèi)容將分三期刊登。

一、《上海市食品安全條例》立法背景和意義

《上海市食品安全條例》（下稱條例）在2015年初開始啟動制定，歷經(jīng)2年時間，經(jīng)上海市人大常委會三次審議、三次聽取全體市人大代表意見后，于2017年1月20經(jīng)市十四屆人大五次會議表決通過，并于2017年3月20日正式實施。

《條例》是在原2011年發(fā)布的“上海市實施《中華人民共和國食品安全法》辦法”（下稱實施辦法）基礎上進行修改制定的，原《實施辦法》對于構(gòu)建上海市食品安全現(xiàn)代治理體系、保障市民健康、維護城市安全發(fā)揮了積極作用。但《實施辦法》難以適應全面落實“四個最嚴”、食品安全國家戰(zhàn)略和新《食品安全法》的需要，亟需制定適應新形勢下食品安全工作需要、體現(xiàn)超大型城市特點的《上海市食品安全條例》，以容納更多的創(chuàng)制性規(guī)定，進一步從法治層面完善食品安全監(jiān)管體制機制，提升上海市食品安全水平。這次修法工作著力“三個堅持”：堅持最嚴的要求，在上海地方立法中突出創(chuàng)制性的特點，嚴格落實食品安全各方責任;堅持最嚴的準入標準，倒逼企業(yè)落實主體責任;堅持問題導向，著力解決食品安全突出問題。制定《條例》，是推動解決上海市食品安全短板問題，積極回應社會和廣大市民對食品安全的普遍關(guān)切和期盼。

上海作為一個超大型城市，保障人民群眾“舌尖上的安全”歷來是全市工作的重中之重。近年來，食品安全總體狀況繼續(xù)保持有序、可控、穩(wěn)中向好的態(tài)勢。以2016年為例，上海各類食品安全風險監(jiān)測總體合格率為97.3%，較前一年提高了0.3個百分點；共報告發(fā)生集體性食物中毒事件7起，中毒人數(shù)229人（無死亡），集體性食物中毒發(fā)生率為0.95例/10萬人口，繼續(xù)保持在2011年以來集體性食物中毒報告發(fā)生率不高于1例/10萬人口的較低水平。

但是上海市食品安全還是存在不少問題，主要表現(xiàn)在食品行業(yè)基礎仍然較差，“小”“散”的整體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀仍沒有根本改變，上海年銷售額在2000萬元以上的規(guī)模企業(yè)僅占企業(yè)總數(shù)的18%左右，全市通過HACCP等體系認證的生產(chǎn)企業(yè)數(shù)僅占20.6%，企業(yè)管理水平也參差不齊，企業(yè)法人、負責人的食品安全意識依然薄弱；有些企業(yè)的生產(chǎn)衛(wèi)生狀況仍不盡如人意，這也是監(jiān)督檢查中最常見的問題，占日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題的60%以上。違法行為仍時有發(fā)生，為追求高額利潤，鋌而走險，甚至衍生成為行業(yè)“潛規(guī)則”；上海市的食品和食用農(nóng)產(chǎn)品供應外來依存度高，源頭尚未得到控制；在食品安全的綜合執(zhí)法實行中專業(yè)性較弱；上海地區(qū)部分食品合格率偏低，特別是養(yǎng)殖水產(chǎn)品、餐飲即食食品等多年來風險監(jiān)測合格率相比其他食品都出現(xiàn)較低的水平；還有食品安全的風險交流不充分，生產(chǎn)者、消費者、政府、媒體和專家各方面的信息不對稱，出現(xiàn)的問題不少。同時，在市場準入，食用農(nóng)產(chǎn)品、網(wǎng)絡食品、小型餐飲服務等還存在一些短板問題，不能適應全市人民對食品安全的更高期待。有必要完善本市食品監(jiān)管的體制機制，固化食品安全工作的成功經(jīng)驗，切實推動解決群眾反映的突出問題。

制定《條例》是貫徹上海建設市民滿意的食品安全城市、建成現(xiàn)代化國際大都市的內(nèi)在要求。“十三五”是上海建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵時期，市委、市政府提出了“建設市民滿意的食品安全城市”的目標。圍繞這一工作目標，有必要通過立法明確食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主體責任，依法賦予承擔食品安全監(jiān)管職責的政府職能部門相應的監(jiān)管權(quán)力，強化制度規(guī)范，以更高的標準、更嚴的要求構(gòu)建本市“舌尖上的安全”體系，展示上海現(xiàn)代化國際大都市的形象，進一步提升上海城市綜合競爭力和軟實力。同時，制定《條例》是落實黨中央加強食品安全工作要求，全面實施《食品安全法》的迫切需要。習近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導對食品安全工作作出重要批示，強調(diào)堅持“四個最嚴”，全面做好食品安全工作。為了落實黨中央要求、確保國家法律在本市的有效實施，有必要結(jié)合本市實際，對食品安全監(jiān)管作出具體的細化規(guī)定，充分體現(xiàn)實施國家食品安全戰(zhàn)略，從嚴落實政府及各部門的食品安全監(jiān)管責任，從嚴加強食品安全源頭治理，從嚴落實食品生產(chǎn)經(jīng)營主體責任，著力解決食品安全突出問題，從嚴防控食品安全風險，從嚴處罰食品安全違法行為。

二、《上海市食品安全條例》框架及其主要內(nèi)容

《上海市食品安全條例》共計八章一百一十五條，根據(jù)國家《食品安全法》的規(guī)定，從原來的《實施辦法》六章擴展為八章，保留《總則》、《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販》、《監(jiān)督管理》、《法律責任》、《附則》五章；調(diào)整一章，將《一般規(guī)定》更名為《食品生產(chǎn)經(jīng)營》；增加《食品安全風險監(jiān)測、評估?食品安全標準》、《食品安全事故預防與處置》兩章。條文數(shù)量，從六十二條增加到一百一十五條，其中，全新條文五十三條，修改條文五十五條，修訂幅度達93.8%。內(nèi)容上，補充細化了市場準入的一般規(guī)定、生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任、食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、網(wǎng)絡食品經(jīng)營要求等內(nèi)容。

總體內(nèi)容來看，《條例》完善了食品安全監(jiān)管體制和相關(guān)的政府職責，著力消除食品安全監(jiān)管縫隙;設置了嚴格的市場準入門檻，強化源頭治理，通過嚴格的市場準入，防止不合格的食品流入市場;落實生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)企業(yè)主體責任，針對本市食品安全重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)，進一步完善相關(guān)監(jiān)管措施;增設食用農(nóng)產(chǎn)品一節(jié)，加強食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管;根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)本市有關(guān)網(wǎng)絡餐飲服務管理的實踐經(jīng)驗，探索對網(wǎng)絡食品經(jīng)營的監(jiān)管;從保障食品安全和滿足市民日常飲食需求相結(jié)合出發(fā)，著力加強對無證食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的綜合治理;根據(jù)食品安全的實際，擴大了監(jiān)管的覆蓋面，強化了重點食品和相關(guān)業(yè)態(tài)的監(jiān)管;延續(xù)和固化本市食品安全風險監(jiān)測和風險評估體系建設，加強食品安全風險監(jiān)測、事故處置和社會監(jiān)督;著力解決食品安全違法成本低、執(zhí)法成本高的問題，警示食品生產(chǎn)經(jīng)營者嚴守食品安全法律底線，嚴厲打擊食品安全違法行為。

三、《上海市食品安全條例》重點和亮點內(nèi)容解讀

亮點之一：完善統(tǒng)一全市食品安全監(jiān)管體制

上海市原先的食品安全監(jiān)管體制是由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門監(jiān)管食品生產(chǎn)、工商行政管理部門監(jiān)管食品流通、食品藥品管理部門監(jiān)管餐飲等分段監(jiān)管模式，這種監(jiān)管模式存在各部門之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題，造成監(jiān)管有盲區(qū)和縫隙，最有代表性的例子就是豆芽菜監(jiān)管歸屬哪個部門的問題，當時農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、工商行政各監(jiān)管部門沒有統(tǒng)一意見，造成無人監(jiān)管的局面，后經(jīng)國務院和各省市政府主管部門協(xié)調(diào)才得以解決。上海市的食品安全監(jiān)管先后經(jīng)幾次調(diào)整，逐漸形成統(tǒng)一監(jiān)管模式。這次《條例》明確了由食品藥品管理部門統(tǒng)一監(jiān)管的體制。規(guī)定市、區(qū)人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責，市、區(qū)人民政府設立食品藥品安全委員會，主要承擔研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作等職責，通過列舉方式重點規(guī)定政府主要監(jiān)管部門職責：市食品藥品監(jiān)督管部門負責對食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理；對食品安全事故的應急處置和調(diào)查處理進行組織指導；對突發(fā)食品安全事件處置中監(jiān)管職責存在爭議、尚未明確的事項，先行承擔監(jiān)管職責；市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責對本市與食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理；區(qū)市場監(jiān)督管理部門及其派出機構(gòu)負責對本區(qū)域內(nèi)的食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理等。建立市、區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)、解決多頭分管、責任不清、職能交叉的問題。針對過去對一些食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售監(jiān)管存在多頭分管、責任不清的問題，這次《條例》規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售活動納入《食品安全法》調(diào)整范圍，由食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管；縣級人民政府食藥監(jiān)部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設立食藥監(jiān)派出機構(gòu)，將監(jiān)管服務延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層，有效提升監(jiān)管效能；將市場監(jiān)管體制改革的成果予以總結(jié)和固化，對區(qū)市場監(jiān)管部門及其派出機構(gòu)的主要職責作了原則性規(guī)定。

（未完待續(xù)）